《中华人民共和国行政处罚法》(下称《行政处罚法》)已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2021年1月22日通过,自2021年7月15日起施行。此次新修订的《行政处罚法》有哪些亮点呢?山东豪德律师事务所行政法团队负责人赵宝华律师为我们进行解读。
◆今后安装“电子眼”要按章审批
新修订的《行政处罚法》对电子技术监控设备的质量要求、设置、使用和程序等作出了全面规定。其中的第四十一条就创设了“双审核”制度,确保“以人民利益为中心”落到实处,即“行政机关对法律行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的,应当经过法制和技术审核”。其次,确保电子技术监控设备设置合理、标志明显,并要求将设置地点向社会公布。
近年来,滥设乱设“电子眼”抓拍交通违法行为,产生“天量罚单”的事件多次引发舆论热议。“过去,电子眼怎么设、设哪里、怎么用,不是完全基于法定,而是主要由执法部门自主判断、自己做主。”赵宝华律师说,基于狭隘的“利益最大化”原则,一些地方倾向于更多地、更隐蔽地安装电子眼。今后,安装电子眼之前,先要经过“合法性审查”,而这其中也包含关于“必要性”“合理性”的评估；其次,至少在距离电子监控设备100米远的地方应当设置公开的提醒标识。也就是说,今后相关部门想在哪安装就在哪安装,甚至把电子眼业务外包给社会上的公司并坐收分成的做法是不可能了。
此外,不得直接将抓拍的照片作为处罚的全部依据,而应进行审核把关。首先要确保抓拍的照片证据清晰、完整、合理,不得依据片面的证据作出处罚；其次,必须充分听取当事人的意见,对其提出的事实、理由和证据应当进行审核,成立的采纳；不成立的要说明理由。该法第六十二条规定:“拒绝听取当事人陈述申辩的,不得作出行政处罚决定”。如此规定将有助于为电子眼消除误解,减少其被妖魔化的倾向。
◆初次轻微违法行为将不予处罚
新修订的《行政处罚法》第三十三条规定了三种不予处罚的情形:第一,违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。第二,初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚。第三,当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的,从其规定。但是,行政机关在对当事人的违法行为依法不予行政处罚的,应当对当事人进行教育。
此外,还增加了“从旧兼从轻”等有温度的规定,对当事人的行政处罚适用其违法行为发生时的法律、法规、规章的规定；但是,作出行政处罚决定时,如果原法律、法规、规章已被修改或者废止,且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的,适用新的规定。
“首违不罚”的情形如何界定?赵宝华律师表示,行政机关实施“首违不罚”必须符合三个要件:即初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正,这三个要件必须同时具备,缺一不可。初次违法主要是指当事人在一定时间范围内,在同一领域、同一空间内第一次有某种违法行为。
然而,“首违不罚”的善意,会让部分公民产生侥幸心理,对法律严禁事项放松警惕,甚至不予理睬。所以《行政处罚法》对首次违法可以不处罚设置了相关条件,还要求落实好行政执法全过程记录制度,行政执法人员可以根据实际情况,采用音像记录方式记录执法全过程,确保履职尽责有据可查和可回溯管理。这就要求执法者明确划清行政处罚权的实施界限,掌握好处罚和教育的分寸,依据事实、性质、危害程度等因素,做好免罚清单实施工作。只有执法部门严格规范手中的行政裁量权,严格遵循公正文明执法的原则,才能让“首违不罚”体现实际价值。
◆快速、从重处罚突发事件中的违法行为
在新修订的《行政处罚法》中,还有一大亮点,那就是增加第四十九条规定:发生重大传染病疫情等突发事件,为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害,行政机关对违反突发事件应对措施的行为,依法快速、从重处罚。
该如何理解这项规定呢?除了新冠肺炎疫情以外,还有其他情况符合这一法条内容吗?赵宝华律师介绍,这一特别规定体现了应急行政的要求,其适用有三个条件。一是要在发生突发事件的情况下,包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。二是针对违反突发事件应对的措施的情形,包括违反控制、封锁、划定警戒区、交通管制等控制措施的行为,也包括囤积居奇、哄抬物价、制假售假、哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱市场秩序、社会秩序的行为。三是适用这一特别规定还要符合特定目的,即为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害。
值得一提的是,法条中“依法快速、从重处罚”主要有三层内涵:一是必须依法。只有在国家有关规定中有明确依据的,才能实施快速、从重处罚的程序；二是快速处罚。在保障当事人合法权益的前提下,可以简化立案、调查取证、内部审批等流程,在较短时间内作出行政处罚决定；三是从重处罚。即在法定的处罚幅度内选择较重的处罚幅度,比如“顶格处罚”。这样有利于在特殊时期及时有效惩戒违法行为,起到稳定社会秩序、妥善应对突发事件的作用。
◆行政处罚权可下放乡镇街道
新修订的《行政处罚法》第二十四条规定:省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使,并定期组织评估。这也是新法的一大新亮点,意味着行政执法力量下沉。
据介绍,虽然此前已有部分地区开始实践将处罚权交给乡镇街道,但这些做法是没有上位法依据的。“行政处罚法修改后,乡镇街道拥有一定的行政处罚权就有了法律源头,有了根基。可以预见,很快各地方的一些处罚权力可能会做大规模的调整,会进行相应程度的下沉,乡镇街道的权力也就更大了。”赵宝华律师说,乡镇街道承担了大量服务职能和行政管理职责,其中很多行政管理职责需要通过行政执法来实现；但现行有关法律法规大多规定行政处罚的实施主体为县级以上人民政府及其所属部门,存在“看得见的管不了,管得了的看不见”的问题,难以适应基层社会治理的实际需要。
执法权下沉的同时,权力的制约是否到位也是市民关注的重点。因此,《行政处罚法》在明确权力下沉的同时,又提出了要定期进行评估,对承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处的执法能力建设作出规定,并要求有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督,完善评议考核制度等,确保行政处罚权“放得下、接得住、管得好、有监督”。
◆增强执法的透明度
实践中,一些地方和部门存在行政处罚流程不规范、处理过程不透明、结果告知不及时等问题,影响执法公信力。修订后的《行政处罚法》大幅增加行政处罚程序有关规定,进一步保障当事人合法权利。
赵宝华律师介绍,新修订的《行政处罚法》增强了执法透明度,完善了简易程序的适用条件,使其更便于实际操作,不仅降低了执法成本,提高了执法效率,还给违法行为人履行缴纳罚款义务提供了便利。比如,增加行政处罚期限,规定行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定,一改“六十日”惯例,新增三十天,为行政机关调查取证、听证、法制审核给了必要的时间；完善告知程序,明确行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人拟作出的行政处罚内容；将当场处罚(简易程序)的适用限额,对个人从50元增加到200元,对单位从1000元增加到3000元；当场收缴罚款限额从20元增加到100元等。
此外,新《行政处罚法》第九条中增加“通报批评”“降低资质”“责令关闭”“限制开展生产经营活动”“限制从业”的处罚种类,通过清晰的列举多种行政处罚种类与兜底规定相结合的立法方式,更利于行政执法实践和法律的实施。